无人机 如何不再任性飞(政策解读·聚焦)
天津宝坻区，一块18万平方米的无人机综合验证场，无人机试飞、载荷验证、培训、科普等系列服务都可进行，解决了不少无人机生产企业的痛点。
“过去企业没地方试飞，就到处乱跑。京津翱翔基地开放后，一家总部在深圳的无人机制造厂商就将部分部门搬到了附近，有了固定场地，效率大大提高，半年时间就培训了1000多位学员。”天津中科无人机应用研究院副院长陆小娟说。
此前，国家空中交通管制委员会办公室组织起草了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》(以下简称《条例》征求意见稿)，并公开征求意见。无人机“黑飞”状况怎么治？政府、企业、个人能做些啥？相关政策如何带来更完善的解决方案？
买卖环节或更严格——
轻型机销售备案建议避免重复管理
在深圳，无人机玩家小柯和陈先生表示，平时使用无人机主要用于拍摄。在购买时，他们登记了自己的名字和信息。一电科技、天津腾云智航科技公司有关负责人表示，企业生产的民用无人机目前由终端客户在民航民用无人机实名登记网上登记。大疆公司则采取实名激活的办法，登记实名信息后方可激活使用产品，一方面保障实名登记的信息真实，另一方面用户无需再登录民航局网站填写，且无人机一机一码，违规可追溯。
关于购买者实名认证，去年6月起实施的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》规定：在我国境内最大起飞重量为250克及以上的民用无人机，拥有者必须按规定实名登记，民航局航空器适航审定司是登记系统管理单位。至于销售企业是否向公安机关备案并核实信息等并没有要求。
《条例》征求意见稿拟对买卖双方提出要求。销售除微型无人机以外的民用无人机的单位、个人应当向公安机关备案，并核实记录购买单位、个人相关信息，定期向公安机关报备。购买除微型无人机以外的民用无人机的单位、个人应当通过实名认证，配合做好相关信息核实。
“目前还没有接到公安机关对备案手续和程序的明确规定。”大疆公司相关负责人表示，大疆支持对小型及以上无人机进行实名销售备案，“但对轻型机进行备案值得商榷。”
该负责人认为，轻型无人机个人消费属性明确，是人们日常生活中的家庭拍摄、娱乐设备，属于日常消费品。此前大疆配合民航局试点，为产品增加实名激活的设计，已经能够解决人机绑定的问题。“轻型机的实名销售备案，易造成重复管理；同时，购买轻型无人机的大量用户通常将该产品用于馈赠，并不能保证购买人和使用人的一致性。”
飞行申请不那么简单——
可开放部分空域，使用网络平台受理审批
天津的飞手韩杰，不光有驾照，还有教练证。在受访的飞手中，他最清楚飞行计划申报等步骤。“全国省市都明确划分了无人机的禁飞区域。”他介绍，要想在禁飞区域飞，须申报飞行计划，提交航空适航资质、人员执照、任务委托书、任务申请书等材料，涉及部门较多。
近些年，没有经过批准的“黑飞”现象时有发生。深圳市公安局有关负责人介绍，在深圳，飞行申请由民航深圳空中交通管理站受理审批，公安部门仅为备案，一经民航审批同意，除有治安风险外，一般不予干涉。但2017年全年，除特殊时期外，经过正常申请并备案的无人机飞行活动不到5宗。
“向我们备案的各类活动中，申请人都是企业、社会组织等，尚无个人备案。由于个人申请者难以达到准许条件，往往会选择‘黑飞’，给禁飞区带来很大风险。”该负责人建议，在禁飞区政策宣传上，民航、公安、企业都要行动起来。公安机关要求一线民警掌握相关信息，并张贴公告，逢重要节点广泛发布。
业内人士介绍，飞行申请落实难，主要是由于审批需要书面报送，且内容较为繁琐。根据规定，涉及民用的无人机飞行申请要经民航地区管理局进行审查或评审，并出具结论意见。针对这种情况，2017年深圳拟向无人机开放部分空域，同时对需要申报的情况使用网络平台管理。
此次《条例》征求意见稿也提出国家将建立无人机综合监管平台，微型无人机在禁止飞行空域外飞行，无需申请飞行计划。轻型、植保无人机在相应适飞空域飞行，无需申请飞行计划，但需向综合监管平台实时报送动态信息。不少业内人士认为，这些规定如能顺利施行，有望解决“黑飞”现象频发问题。
监管难点尚有许多——
法律责任落实落细，保障一线执法有据可依
对生产和销售企业来说，技术上稍加支持，可能会使相关部门的监管事半功倍。比如，有的产品采取实名激活、禁飞区域内不能起飞、限飞区域内限制飞行高度等手段。有的产品能接收到附近半径数十公里以内的客机广播信号，可以通过分析每台客机的位置、高度、速度等信息，在判断存在碰撞风险的情况下主动避让，提升飞行安全。
一电科技是加入深圳民航监管平台试点的企业，据介绍，其后续将接入民航监管系统，方便客户实名登记、查看禁限飞区域、飞行计划申报等，方便民航监管飞行任务及计划的智能化管理服务，完善无人机空管信息系统。
当然，监管难点盲点依然存在。深圳市公安局有关负责人说，据初步统计，深圳有无人机整机生产企业34家、无人机零配件生产企业23家、无人机销售企业103家，无人机购买较为容易。但是，其中支持后台监管技术的仅有38%，如果算上自组机器，比例会更少，这给监管带来很大难度。
而对于有后台监管技术的来说，一些技术也很容易被破解。无人机的安全限制依靠机身传感器提供的数据进行比对，通过物理屏蔽的方法可以破解厂家的一些限制。
此外，部分一线执法人员认为相关法律法规仍然缺位。目前，无人机的监管还缺乏能够直接用作处罚的专门法律法规，去年深圳市共发生“黑飞”案件11起，其中能按照飞行相关条款进行处理的仅1起，一线民警在实施管理时往往会遇到无法可依的尴尬处境。
这种状况有望得到改善。《条例》征求意见稿在第六章清晰列出了法律责任相关条款，例如处罚金额、措施、责任单位等，力图让监管长出“牙齿”。
《 人民日报 》( 2018年05月14日 02 版)
